Le seuil constitutionnel du contrôle judiciaire : la Cour suprême précise les limites des clauses privatives

Dans une importante décision rendue en 2026 en matière de droit constitutionnel et de droit administratif, la Cour suprême du Canada s’est penchée sur une question fondamentale concernant les rapports entre les législateurs, les décideurs administratifs et les tribunaux : jusqu’où une loi peut-elle aller pour restreindre le contrôle judiciaire?

L’affaire Democracy Watch c. Canada (Procureur général) découlait de la tentative d’un organisme d’intérêt public de contester un rapport du commissaire fédéral aux conflits d’intérêts et à l’éthique. La Cour suprême a ultimement conclu que le Parlement ne peut empêcher les tribunaux de contrôler la légalité des décisions administratives sur des questions de fait et de droit. Cette forme de « contrôle de légalité » fait partie du rôle de surveillance des tribunaux protégé par la Constitution.

La décision fournit également des indications sur les circonstances dans lesquelles les tribunaux peuvent refuser d’exercer un contrôle judiciaire lorsqu’un autre recours est disponible, et précise les limites constitutionnelles applicables aux « clauses privatives » prévues par la loi.

Le litige trouve son origine dans une enquête sur un conflit d’intérêts

Le litige faisait suite à un rapport publié en 2021 par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique concernant la participation du premier ministre de l’époque à deux décisions fédérales de financement mettant en cause un organisme de bienfaisance.

À la suite d’une enquête demandée par deux députés, le commissaire avait conclu que le premier ministre de l’époque n’avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts. Un organisme d’intérêt public a présenté à la Cour d’appel fédérale une demande de contrôle judiciaire, alléguant des erreurs de fait et de droit dans l’interprétation et l’application de la loi.

Le gouvernement fédéral a demandé la radiation de la demande, invoquant notamment l’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts, qui restreignait le contrôle judiciaire des décisions du commissaire portant sur des questions de fait et de droit. L’instance a été divisée en étapes afin que les tribunaux puissent d’abord déterminer si l’article 66 faisait obstacle au contrôle envisagé.

La Cour d’appel fédérale a refusé d’exercer le contrôle judiciaire

La Cour d’appel fédérale a rejeté la demande à la première étape. Elle a conclu que les mécanismes de surveillance politique prévus par le régime législatif constituaient un recours alternatif adéquat et que le contrôle judiciaire n’était donc pas approprié.

La Cour suprême devait déterminer si la Cour d’appel avait eu raison de s’appuyer sur l’existence d’un recours alternatif et si l’article 66 pouvait constitutionnellement empêcher le contrôle judiciaire de questions de fait et de droit.

Dans quelles circonstances un recours alternatif est-il réellement « adéquat »?

La Cour suprême a expliqué que les personnes ou organismes ayant qualité pour contester une décision administrative ont, sur le plan constitutionnel, le droit de demander un contrôle judiciaire. Toutefois, le contrôle judiciaire demeure discrétionnaire, et les tribunaux peuvent refuser d’examiner le fond lorsqu’il existe un processus alternatif adéquat.

La simple existence d’un autre processus ne suffit pas. Les tribunaux doivent se demander si celui-ci peut véritablement répondre aux préoccupations du demandeur, notamment en tenant compte de son accessibilité, de ses avantages relatifs et des réparations qu’il permet d’obtenir.

La surveillance politique ne constituait pas un substitut adéquat

La Cour suprême a conclu que les mécanismes politiques relevés par la Cour d’appel fédérale ne constituaient pas un recours alternatif adéquat. L’organisme d’intérêt public contestait la légalité des conclusions du commissaire. Il ne demandait pas simplement au Parlement d’examiner les travaux du commissaire ou d’y répondre sur le plan politique.

Aucune autre instance prévue par le régime législatif ne pouvait examiner directement cette légalité ni modifier les conclusions du commissaire. À moins que la décision ne soit annulée dans le cadre d’un contrôle judiciaire, elle demeurait inchangée.

Par conséquent, la reddition de comptes politique et le contrôle judiciaire remplissaient des fonctions différentes. La surveillance parlementaire pouvait se poursuivre, mais elle ne permettait pas de déterminer si un pouvoir conféré par la loi avait été exercé dans les limites juridiques qui lui étaient imposées.

Le Parlement peut-il empêcher le contrôle judiciaire?

La Cour s’est ensuite penchée sur la question constitutionnelle plus large soulevée par l’article 66. Les clauses privatives sont des dispositions législatives conçues pour restreindre ou exclure le contrôle judiciaire des décisions administratives. Il fallait déterminer si le Parlement pouvait empêcher le contrôle judiciaire de questions de fait et de droit tout en laissant subsister une forme de contrôle plus limitée.

Le gouvernement fédéral soutenait que seul le contrôle portant sur les questions de « compétence » bénéficiait d’une protection constitutionnelle. L’organisme d’intérêt public soutenait plutôt que les tribunaux devaient conserver le pouvoir de contrôler la légalité de tout exercice d’un pouvoir public délégué.

La Cour suprême a retenu cette conception plus large.

La Cour définit un minimum constitutionnel de « contrôle de légalité »

La primauté du droit et la place constitutionnelle des cours supérieures occupaient une place centrale dans le raisonnement de la Cour. Les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 protègent des éléments essentiels de la compétence des cours supérieures, y compris leur rôle de surveillance à l’égard des décideurs administratifs et des autres formes d’exercice d’un pouvoir gouvernemental délégué.

La Cour suprême a conclu que tout exercice de l’autorité publique doit demeurer assujetti à la surveillance judiciaire afin de s’assurer qu’il respecte les limites que lui impose le droit. La Cour a qualifié cette fonction protégée de « contrôle de légalité », lequel s’étend aux questions de fait comme aux questions de droit.

Cela ne signifie pas que les tribunaux doivent trancher eux-mêmes toutes les questions administratives. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable, de même que le rôle des décideurs administratifs dans l’interprétation et l’application de leurs mandats législatifs, demeurent des composantes du droit administratif moderne. Le minimum constitutionnel concerne plutôt la disponibilité de la surveillance judiciaire. Les législateurs peuvent structurer les régimes administratifs et les mécanismes de révision, mais ils ne peuvent retirer aux tribunaux la capacité de déterminer si un pouvoir public délégué a été exercé légalement.

Qu’est-il advenu de l’article 66?

La Cour suprême a conclu que le Parlement avait l’intention, par l’article 66, d’exclure le contrôle judiciaire des questions de fait et de droit. Il n’était pas possible de donner simplement à la disposition une interprétation différente sans faire abstraction de cette intention législative.

Cette intention se heurtait toutefois à une limite constitutionnelle. Dans la mesure où l’article 66 empêchait le contrôle judiciaire de questions factuelles et juridiques, il entrait en conflit avec la compétence de surveillance protégée par les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.

La Cour a donc déclaré cette partie de la disposition inopérante en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.

La contestation sous-jacente en matière de conflit d’intérêts demeure non résolue

La Cour suprême ne s’est pas prononcée sur la justesse des conclusions initiales du commissaire en matière de conflit d’intérêts. L’appel portait sur la question de savoir si le contrôle judiciaire pouvait aller de l’avant, et non sur le bien-fondé de la contestation sous-jacente.

La Cour a annulé la décision rendue par la Cour d’appel fédérale et lui a renvoyé l’affaire afin que l’instance puisse se poursuivre.

La décision règle donc l’obstacle créé par l’article 66 ainsi que laquestion du recours alternatif, tout en laissant le contrôle judiciaire sur le fond être examiné ultérieurement.

Pourquoi cette décision dépasse-t-elle le cadre de la Loi sur les conflits d’intérêts?

La portée de la décision dépasse le régime fédéral d’éthique en cause dans l’affaire. Des décideurs administratifs exercent leurs fonctions au sein des gouvernements fédéral et provinciaux dans de nombreux domaines, notamment l’administration fiscale, les droits de la personne, la réglementation environnementale, l’administration municipale, l’octroi de permis et les programmes de prestations.

La décision de la Cour suprême établit que le Parlement et les législatures provinciales ne peuvent constitutionnellement soustraire l’exercice d’un pouvoir public délégué au contrôle de légalité. Les dispositions législatives qui tentent de retrancher une partie de cette compétence de surveillance peuvent donc se heurter à des limites constitutionnelles.

La décision distingue également le contrôle judiciaire des autres formes de surveillance. La reddition de comptes politique, les appels prévus par la loi, les procédures internes de réexamen et les tribunaux administratifs peuvent parfois constituer des recours alternatifs adéquats. Cela dépend toutefois de leur capacité à répondre de façon significative à la question de légalité soulevée et à offrir une réparation appropriée.

Le contrôle judiciaire et le rôle constitutionnel des tribunaux

La décision rendue par la Cour suprême en 2026 place la primauté du droit au cœur des rapports entre les organismes administratifs, les législateurs et les tribunaux.

Les législateurs conservent un pouvoir considérable pour créer des organismes décisionnels administratifs, définir leurs mandats et établir des mécanismes de révision. Toutefois, lorsqu’un pouvoir public est délégué par la loi, les tribunaux doivent conserver la capacité de déterminer si ce pouvoir a été exercé dans ses limites légales.

Elysium Légal : litiges constitutionnels et d’intérêt public en Ontario et au Québec

Elysium Légal représente des clients en Ontario et au Québec dans des dossiers portant sur le droit constitutionnel, le droit administratif, le contrôle judiciaire, les litiges fondés sur la Charte, la reddition de comptes gouvernementale et les procédures d’intérêt public. Notre équipe dynamique accompagne des particuliers,des organismes, des institutions et des parties agissant dans l’intérêt public dans le cadre de différends concernant des mesures prises par les gouvernements fédéral, ontarien et québécois.

Pour obtenir de l’information sur les litiges constitutionnels, le droit administratif ou le contrôle judiciaire en Ontario ou au Québec, communiquez avec nous en ligne ou appelez au 1 844 944-1728.